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作者 | 陈金英

本期编辑 | 林熙泇

本期审核 | 单敏敏

摘要

莫迪执政时期，印度对外经济政策方面发生重大调整，从退出以东盟为中心、有中国参与的区域经济协定，转向加入以美国为中心的经济合作框架，并加快与发达经济体的自由贸易谈判。宏观层面的地缘政治和微观层面的成本—收益分析视角不足以解释印度政府具体行动背后的激励和约束机制。本文从印度对外经济政策调整过程中的国家—社会互动关系出发，分析其国内社会利益联盟和国家之间的互动如何促使了这一转向。研究认为，在加入《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）问题上，印度工商界的分裂及其部分反对势力与农业团体的结盟，使得原本在市场开放和保护主义之间摇摆的国家最终选择退出谈判；而在新一轮的贸易谈判中，工商界达成了统一的联盟，作为反对者的农业团体被压制。

与此同时，在莫迪时期，国家的权力结构、决策模式和对外经济政策的指导原则发生改变，对外经贸合作的方向转向西方发达经济体；国家还采取了主动收买和安抚反对派的行动，减少了自贸谈判中的阻力。这一发现为理解印度对外经济政策的转向提供了内部视角，同时也对认识未来中印经贸合作趋势具有启示意义。

关键词：印度 对外政策 国内政治 RCEP 自贸协定

图源：网络

对外经济政策的变化是近年来印度经济改革的重要内容，也是印度外交政策调整的一部分。2019年，印度政府宣布退出《区域全面经济伙伴关系协定》(Regional Comprehensive Economic Partnership , 以下简称RCEP)。考虑到2014年莫迪上台后，政府实行的重新审视已有自由贸易协定、提高关税、施加非关税壁垒(如大量使用反倾销)等对外经济政策，印度退出RCEP的决定被外界解读为是其加强经济保护主义的系列举措之一。

一些学者认为，印度过去20多年的双边、区域和多边贸易谈判中所做的和避免做的事情表明，印度仍然坚持进口替代政策，这与全面自由贸易协定的谈判背道而驰。印度在贸易体系中搭便车的行为即将结束，它的贸易谈判策略已经走进了死胡同。但仅仅在三年后，印度的对外经济政策就开始转向，加入由美国主导的“印太经济框架”（IPEF）。与此同时，印度政府还开始了和澳大利亚、加拿大、英国、欧盟等一系列发达经济体的自由贸易协定谈判。与以往“东向政策”原则下的自由贸易协定不同，当前已经达成或正在谈判的新一波经济协定表明，印度对外贸易战略发生了明显转变，重点是进入西方和非洲市场。

印度对外经济政策是如何在短时间内发生重大转向的？这种转向在受地缘政治驱动的同时，在多大程度上也是其内部政治演变的结果呢？印度国内政治社会结构在其对外经济政策中到底发挥多大作用呢？本文尝试搁置已有的从地缘政治经济视角分析印度对外经济政策的讨论，转向印度国内的政治过程，分析其对外经济政策制定过程中行业协会、利益集团与国家的互动，揭示印度对外经济政策转向的内部根源。

一、关于印度对外经济政策转向的文献梳理

（一）关于印度对外经济政策转向的已有研究

学术界已有关于印度对外经济政策转向的解释，大体上存在两种研究路径。第一种是从地缘政治的角度，认为这种转向主要是中美印三角关系演变的结果。有学者认为，中国在亚太地区日益增长的影响力及其带来的地缘政治变化，是印度退出RCEP的主要因素之一。

还有学者认为，印度退出RCEP主要是由于区域结构的变化。美国退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）导致印太地区的区域经济安排发生改变，中国在RCEP合作框架下将可能成为本地区的主导力量。曾被视为制衡美国力量的伙伴的中国，现在却被印度视作“威胁”。加入RCEP将使印度在该地区的贸易体系中处于边缘地位，并产生威胁印度的依赖关系。中国学者认为，对中国影响力的担忧是印度退出RCEP谈判的首要原因。印度认为RCEP可能出现由中国主导的局面，而地缘经济的变化一定程度上会对地缘政治产生影响。其次是在RCEP谈判过程中，亚太地缘政治和中美关系都发生了显著的变化。这给印度提供了一个选择加入区域经济一体化进程以外的新的战略可能。

与此同时，作为美国“印太战略”的经济支柱，“印太经济框架”的目标是重塑、强化美国在印太地区的经济主导权，并利用该框架深化和巩固美国与印太地区盟友和伙伴国的关系，其长远目标是在印太地区与中国展开长期战略竞争。对印度而言，想将自己发展成全球产业链中替代中国的一个选择，“印太经济框架”是一个重大机遇。尽管“印太经济框架”存在许多问题，印度仍然可以从中获得和中国抗衡的收益。特别是美国允许印度选择不加入其中的贸易支柱，印度在行动上更加自由。与此同时，印度政府自2022年与阿联酋和澳大利亚签署了自由贸易协定后，开始了与英国、加拿大、以色列、欧盟等发达经济体的新一轮自由贸易协定谈判进程，这一新战略是在地缘政治关系发生变化、新冠疫情导致供应中断以及全球经济衰退环境背景下发生的。

第二种是从国际贸易的角度，认为印度在区域经济中的参与转向主要是由印度在贸易协定的经济效益决定的。许多印度学者认为，印度在历史上签订的自由贸易协定没有显著地促进印度的对外贸易发展，有些甚至导致了印度贸易逆差的迅速扩大。印度与东盟、日本和韩国之间的贸易往来，证实了上述结论。观察家基金会的分析报告显示，印度与RCEP的15个成员国中的11个国家存在贸易赤字，和一些国家的贸易赤字是在印度与这些国家签订自由贸易协定之后进一步扩大的。由此可以认为，印度加入RCEP之后的收益和损失无法确定。考虑到贸易协定对印度国内的不利影响，印度退出RCEP的决定可以被视为保护其国内市场的举措。具体来说，贸易不平衡、对乳制品行业影响的担忧、数据本地化、原产地规则以及过去的自由贸易协定经验，是印度决定退出RCEP背后的原因。

相反，加入“印太经济框架”及和西方经济体达成贸易协定则能使印度获得积极的收益。有研究通过一般均衡模型分析，发现参与“印太经济框架”达成贸易协定后，更深入的一体化政策将为这些国家带来最大收益。如果“印太经济框架”采取超越关税和非关税自由化的更深层次的一体化计划，并引入熟练劳动力和资本自由流动的政策，那么将促进该地区以投入和产出为导向的创新和技术进步，印度也将在此过程中受益。在与澳大利亚、英国、欧盟等经济体的新一轮贸易谈判中，与澳大利亚的自由贸易协定将允许印度满足其能源需求，并出口人工智能、工程和其他服务领域的熟练专业人员。印度能够扩大对英国、欧盟的出口，同时降低纺织、皮革和珠宝等劳动密集型行业的关税。

在这两种主要的分析视角外，也有一些学者注意到了来自印度国内的反对声音。在RCEP谈判的最后时期，莫迪遭到了来自国内乳制品行业和农业部门的坚决反对。此外，钢铁、汽车等行业也对加入RCEP表示了顾虑。政府受到了退出RCEP的强大压力。与极右翼组织国民志愿服务团（Rashtriya Swayamsevak Sangh, RSS）有直接联系的反自由贸易的民族主义组织“民族觉醒论坛”(Swadeshi Jagran Manch, SJM)于2019年10月中旬开始在全国范围内煽动反对RCEP。考虑到莫迪政府与国民志愿服务团的紧密联系，尽管退出RCEP涉及多年谈判的沉没成本和声誉影响，印度推进RCEP在政治上的代价将会非常高昂。

（二）已有研究的不足

地缘政治为理解印度对外经济政策的改变提供了宏观视角。地区国际体系的变化、印度在印太地区地位的改变，势必影响到印度与该地区经济一体化的认知和行动。这种宏观视角提供了分析印度对外经济政策的背景，却无法准确地说明印度对外经济政策的国内政治基础。这是因为，谈判代表、官僚机构作为国家的象征，既受到自身决策模式和偏好的影响，也受到来自国内产业和贸易等相关利益集团的压力。

印度政府在对外经济中立场的改变，受到其国内政治安排的约束。与此同时，国际贸易的成本—收益分析从经验角度为我们理解印度在对外经济政策上的选择提供了微观视角。印度政府基于对不同类型经济一体化的成本和收益分析，做出了理性选择。但这一视角忽略了国内不同产业集团特殊利益对国家的压力以及国家的自主性行为。

事实上，一国对外经济政策从来不是纯经济理论的产物，而是具有复杂的政治动因与政治逻辑的活动。在历史上，许多国家都曾经实行了违反经济规律甚至严重损害国家经济利益的政策。正如斯特兰奇在其《国家与市场》一书中所说，国际贸易的交换不仅仅是由市场力量和供求关系所造成的。相反，它们是一部分经济谈判，一部分政治谈判错综复杂地交织在一起的结果。在这种相互交织的讨价还价的关系中，经济决不能同政治分开，也不能说最大的讨价还价力量要么是政治性的，要么是经济性的。

关注到印度国内政治的学者，对近年来印度政府在对外政策领域的转向缺少关注。是哪些利益集团和游说团体，采取了何种行动，如何影响印度政府在对外经济政策上的最终决定？在不同的对外经济政策过程中，这些利益集团和游说团体的行动是一致的吗？作为国家对外经贸谈判代表的政府，又是如何回应这些压力呢？分析上述问题，将为理解印度近年来对外经济政策的转向提供思路。

二、对外经济政策的国内政治：国家——社会互动关系的分析框架

在国家对外经济政策的分析上，学术界大致存在着体系、国家、社会三种不同的研究路径。在世界经济体系一体化的时代，国家对外经济政策必然受到其所处的国际体系及国家内部结构的影响，是国际和国内因素共同作用的结果。但在既定的国际体系下，要分析某一具体政策如何制定并得以通过，则只能将重点转向国内因素，关注政策制定者及政策的受影响对象。

正如古洛维奇所说，“政策选择最终是由政治家决定的，是由在政府机构中任职的人员做的，这些人的权力来源于那些机构的正式权威……政治家们必须与政府官员、公务员、政党和利益集团领导人以及社会中的经济行为者（economic actors）达成共识。”作为政策制定者的国家，不仅仅是社会力量博弈的场所和政策输入输出的转化器，也会“确立并追求一些并非仅仅是反映社会集团、阶级或社团之需求或利益的目标”。政治家和行政官员的偏好，官僚机构内部的组织结构、决策模式，决定了他们如何利用手中的权力来引导、转移或规避社会力量的威胁。

在对外经济政策领域，国家更有可能根据自己的意志来行动，包括将经济和安全挂钩、降低政策的透明度、利用国际制度的权威等，减少来自社会力量的制约。其中，政治家和官僚机构是偏好自由贸易还是偏好贸易保护主义，决策模式尤其是对外经济政策决策权是集中还是分散，是影响决策者如何在应对外来压力时采取行动的主要因素。与此同时，国际经济联系和国家内部经济结构，带来了一国内部社会行为体的利益分化，并形成了不同的社会联盟。

无论是“以阶级分化为基础”（如工人阶级、资本家、农场主等）的联盟，还是以“行业/部门为基础”（纺织工业协会、钢铁工业协会）的联盟，都不仅仅是一群拥有共同利益需求和政策偏好的人，还包含了为实现共同利益和影响政策制定而进行的一系列集体行动，包括为政党进行捐款、进行政治游说活动、借助媒体和社会公众运动进行政治动员等。相比较而言，那些拥有正式的组织、专业的领导，拥有定期和政府沟通、参与例行咨询等渠道的社会联盟，拥有更大的政策影响力。

总之，是国家和社会之间的互动决定了一国对外经济政策的国内政治。社会联盟与国家在对外经济政策偏好上的重合度，连接社会与国家的政策网络如何运转，共同推动了对外经济政策的制定。研究发现，即使是在欧洲国家，关于自由化或保护主义等问题的政治决策不是由个体经济主体的自发互动决定的，而是由公共和商业行动者之间的政治互动决定的。具体到印度而言，开始于20世纪80年代以来的经济自由化改革，使印度经济发展与世界市场密切联系在一起。

庞大的农业就业人口、落后的制造业、以服务业驱动的经济发展模式，使得不同经济部门在对外经济政策上的立场有很大差异。形形色色的行业协会、商会活跃在政治中，有着极强的组织和动员能力。许多行业协会甚至和政党之间有着非正式的同盟关系。与此同时，“半管制经济”时代形成的“国家主导市场”的传统，1991年经济改革以来主要由官僚机构推动的“秘密的改革”（reforms by stealth）模式，仍然赋予了国家在对外经济政策中的主导地位。2014年莫迪上台后，印度国内政治经济发生巨大变化。

从社会层面来看，印度人民党的上台，“印度制造”“自力更生的印度”等发展战略的出台，意味着不同的社会联盟在政策网络中的地位发生改变。在国家层面，立法和行政部门权力关系的失衡、行政系统内部权威结构的改变、莫迪个人的统治风格，改变了公共政策的决策模式。要理解印度对外经济政策的改变，必须从莫迪统治下印度国家和社会的互动中去寻找原因。

三、莫迪时期对外经济政策转向中的社会联盟

（一）印度对外经济政策中的利益集团

在印度，宗教、种姓、语言和种族等多元分裂结构的存在使得以阶级划分的社会联盟常常与以行业为基础的联盟交织在一起。在工业化过程中成长起来的工商界和依赖庞大农村就业人口支持的农业团体分别构成了影响政府经济政策制定的两大社会集团。与所有工业国家一样，工商界是国家工业化的主力，是经济政策制定过程中的直接参与者。工商界也是印度几乎所有政党主要竞选资金的来源。

早在计划经济时代，印度的工商界就获得了相当大的政治权力，他们通常通过加入一个或多个全国性的工商业组织，通过集体的形式发挥影响力。工商业组织“传统上是印度复杂的利益集团中最有组织和自治的部门”，这些协会与政府的关系在经济改革以来更加密切，影响力不断增大。印度政府将这些行业协会视为印度工商界利益的代表，并利用这些组织作为与企业沟通的媒介——既能了解工商业界的观点，又能确保企业对其政治议程的支持。和几乎所有工业化国家一样，印度的工商界也并非铁板一块，高技术部门因其在国际竞争中具有竞争力，通常倾向于自由贸易。而低技术部门、重工业者则反对自由贸易，追求保护措施。

在印度，有三个行业协会在政策制定中占据着重要地位：印度工业联合会(The Confederation of Indian Industry, CII)、印度工商联合会(Federation of Indian Chambers of Commerce and Industry, FICCI)以及印度联合工商会(Associated Chambers of Commerce and Industry of India, ASSOCHAM)。

印度工业联合会的历史可以追溯到1895年，曾是印度经济政策改革的催化剂，在1991年的经济自由化中发挥了非常重要的作用。印度工商联合会成立于1927年，它的历史与印度争取独立、工业化尤其是自力更生的经济发展联系在一起。印度联合工商会成立于1920年，拥有超过45万名成员，其中中小微企业占据了很大一部分。经济改革以来，这些最顶级的行业协会深度参与到印度对外经济政策的制定过程中，尤其是印度工业联合会和印度工商联合会。

在许多公私伙伴关系项目和公私联合倡议中，他们都是印度政府邀请的座上客。以内阁中的工业政策和促进部(Department of Industrial Policy and Promotion)为例，该部的官方职能之一是与这些行业协会“在促进工业合作和刺激外国直接投资进入印度的活动中”紧密合作。印度商务部的顾问委员会也包括上述三个组织的秘书长，这些最顶级的行业协会有正式和定期参与政策制定的制度化渠道，在印度对外经济政策制定过程中发挥着巨大的影响力。此外，在钢铁、汽车、纺织等产业，都有独立的行业协会。

与所有正在快速工业化的国家一样，农民在印度政治中的地位也经历了显著的下降。有学者指出，在与其生活休戚相关的政策决策中，印度的农民是被边缘化和被忽视的。然而，在印度仍然有接近半数的印度人口依然依赖于农业生存，这在选举政治中，意味着大约60%的选票。而且，农民是选举政治中最积极的群体。农民及农业团体在关键性的事件、政策节点中的动员能力不可忽视。2020年印度政府通过的农业改革法案最后在农民组织长达一年的反抗后被撤销，充分证明了印度农民和农业团体的力量。在这场运动中，有组织的农民实现了跨宗教、阶级和种姓的团结，以社会公正和平等为旗帜，迫使国家让步。在印度，农业团体的数量庞大，规模不一，覆盖了印度几乎所有地区和农业领域。一些农业团体的历史最早可以追溯到独立运动时期，许多大型农民协会和政党保持着密切联系。

最大的两个伞式农会组织——农民联合阵线（Samyukt Kisan Morcha）和全印农民斗争协调委员会（All India Kisan Sangarsh Coordination Committee），涵盖了印度几乎所有重要的农业团体。自由化改革以来，印度的农业利益集团始终强调农业主权，反对所有形式的自由贸易和农业自由化改革，要求将农业排除在世贸组织之外，甚至要求印度退出世贸组织，以防止其法规干扰粮食安全计划和农业生产。

（二）利益集团围绕加入RCEP的博弈和联盟

从印度决定参与RCEP的谈判开始，印度的工商界就高度介入谈判过程。印度商务部截至2019年8月23日的一份统计表显示，从2013年7月开始，印度政府和工商业界就加入RCEP问题共组织了102次不同形式的协商会。在由行业协会组织的15场协商会中，分别由印度工商联合会和印度工业联合会组织的协商会共有11次。这些协商会既有针对全行业，也有专门针对特定行业的，涉及汽车制造、钢铁、化工、制药、电子设备、食品加工等经济部门。然而，在是否加入RCEP的问题上，印度工商界最顶尖的行业协会存在明显的立场分裂。

印度工商联合会（FICCI）对加入RCEP持怀疑态度。早在莫迪上台前，印度工商联合会就曾要求暂停签署新的自由贸易协定。2013年RCEP开始首轮谈判时，印度工商联合会发布了12点制造业授权（12 Point Manufacturing Mandate），称“自由贸易协定应该提供互利的结果，但迄今为止的经验并不十分有利，特别是在制造业方面。因此，应对现有的自由贸易协定进行审查，在评估完成之前，政府应该暂停进一步的自由贸易协定。”

莫迪上台后，印度工商联合会的主张得到了政府的回应。在与政府部门的协商会议上，印度工商联合会多次表示，印度过去签署的自由贸易协议使伙伴国受益更多，“印度与韩国和东盟的协议导致印度提供了进入自身巨大市场的优惠准入，而没有给它带来相应的收益，甚至在服务和投资领域也是如此”，并建议在签署新的自由贸易协定之前，对现有的自由贸易协定进行审查。

在加入RCEP问题上，印度工商联合会并不热心。特别是在2019年RCEP谈判进入最后阶段，反对加入RCEP的农业团体展开激烈的游行抗议示威时，作为工商界代表的印度工商联合会不仅没有力主印度加入RCEP，而且选择了和农民团体站在一起。在莫迪宣布退出RCEP后，印度工商联合会就立即发表声明，完全支持莫迪总理的决定。

与此相反，印度工业联合会（CII）则认为，加入RCEP将促进印度融入区域和全球价值链，增加印度的出口，并始终呼吁政府加入RCEP。在2019年RCEP谈判进入最后阶段，印度国内反对印度加入RCEP的抗议活动趋于激烈的时候，印度工业联合会仍然坚持这一立场。直到莫迪宣布退出RCEP谈判的前一天，印度工业联合会仍在媒体呼吁称印度应加入RCEP，否则印度将无法获得优惠市场准入，并将失去出口竞争力。针对当时印度国内媒体热议的印度在谈判中的核心关切问题，印度工业联合会表示虽然产业界有很大的反对意见，但政府应该明白，加入如此规模和体量的协议不可能只是基于某一个国家的关切。

在印度宣布退出RCEP后，印度工业联合会发表了一份声明，表示理解（appreciate）印度政府在RCEP问题上的立场，并将继续致力于将印度与世界经济的一体化。在这份声明中，印度工业联合会称，印度产业界的长远利益在于融入全球价值链，并呼吁RCEP的其他15个成员共同努力解决印度的关切。印度工业联合会的主席还在《经济时报》发表文章，尽管没有明确表示反对印度退出RCEP，但是语气仍然充满遗憾，而且督促印度政府利用退出RCEP的时机加紧国内的改革，提高国内企业的竞争力。这篇文章一直被置于印度工业联合会的网站上，表明其立场。

顶级伞式行业协会的分裂为印度生产部门各行业内部的保护主义团体游说政府提供了机会。在制造业领域，对加入RCEP的保留意见来自多个行业，包括汽车、钢铁、橡胶和纺织，并且通过大型企业、行业组织与商务部的各种磋商会议传达给了政府。主要的理由是印度的基础设施严重不足、电力短缺、物流成本居高不下，僵化的劳动法阻碍了企业采取更加灵活的用人制度并扩大规模、进入全球市场，印度并不具备和外部对手竞争的能力。汽车制造行业两个强大的行业协会——印度汽车制造商协会（The Society of Indian Automobile Manufacturers, SIAM）和印度汽车零部件制造商协会（The Automotive Component Manufacturers Association of India, ACMA)，分别向政府就加入RCEP发出了警告。

前者要求政府将完全组装类汽车排除在减税谈判之外，后者则要求政府必须将汽车零部件排除在拟议中的RCEP协定之外。在汽车制造业外，大型钢铁公司京德勒西南钢铁公司（JSW Steel）、塔塔钢铁等钢铁巨头纷纷在公开场合表态不支持RCEP，需要政府在谈判时将钢铁行业排除在外。印度钢铁协会（Indian Steel Association, ISA）不仅反对加入RCEP，而且多年来一直游说政府为他们提供出口补贴。

钢铁产业还得到了全印度贸易商联合会（CAIT）的支持，全印度贸易商联合会是印度贸易企业最权威的行业组织，受已故前总理瓦杰帕伊建议和启发而成立，代表了全印度8000万贸易商和4万多个贸易协会，可以称作世界上最大贸易协会。全印度贸易商联合会一直向政府施加压力，要求印度国内的钢铁和其他金属产品应该被排除在拟议的RCEP之外。

在加入RCEP问题上，工商界内的反对势力还得到了农业生产者的支持。农业生产者的抗议活动使政府加入RCEP面临巨大的政治风险。印度的农业团体一直反对自由贸易，要求将农业和乳制品行业排除在RCEP协议之外。但直到2018年10月底，印度农民才正式要求印度政府退出RCEP谈判。2019年8月新一轮部长级会议召开后，RCEP谈判取得了重要进展，印度农民的反对活动发生了强烈的变化。由全国180多个农民组织组成的“全国农民大联盟”（Rashtriya Kisan Mahasangh）走上街头，愤怒的农民焚烧了联邦商务部长皮尤什·戈亚尔（Piyush Goyal）的肖像，抗议政府正在进行的谈判活动。

在谈判即将达成协议前夕，农民领袖除了表示将继续在全国范围内举行抗议活动外，还威胁要封锁各邦之间的国道，停止向全国所有城市运送基本食品。乳制品行业还发动了7.5万多名女性奶农向莫迪寄明信片，敦促他将乳制品排除在RCEP协议的范围之外，保护国内奶农的利益。

在乳制品行业的抗议运动中，位于古吉拉特邦的乳制品企业阿穆尔(Amul)发挥了关键性的作用。阿穆尔覆盖了全印度360万牛奶生产商，是印度最大的乳制品制造商。它于1946年在尼赫鲁时期的二号人物、内政部长萨达尔·帕特尔（Sardar Patel）的授意下成立。在任何一个印度家庭中，人们都能找到阿穆尔产品。该公司要求印度政府不要将乳制品业纳入RCEP或与新西兰、澳大利亚、美国和欧盟进行的任何自由贸易协定谈判。在RCEP谈判的最后几天，工商部长皮尤什·戈亚尔不得不亲自向阿穆尔的总经理保证，政府不会做出损害牛奶生产商和乳制品行业的决定。

阿穆尔在印度的影响力如此之大，以至有媒体称它反对RCEP是莫迪政府拒绝加入自由贸易协定的主要原因之一。与此同时，与执政的印度人民党有密切联系、隶属于国民志愿服务团的农民组织“印度农民联盟”（Bharatiya Kisan Sangh）也和其他农业组织一起，组织和参与了反RCEP的抗议活动。另一个附属于国民志愿服务团的组织、被誉为国民志愿服务团经济臂膀的“国民经济阵线”（Swadeshi Jagran Manch, SJM）也反对加入RCEP。这意味着由国民志愿服务团和其他代表数百万农民的组织，向莫迪政府发出了一个强烈的政治信号，批准该贸易协定在政治上可能承担巨大的成本。

总之，在加入RCEP问题上，印度的工商业界存在的分歧使得生产者部门得以对政府施加了压力，反对加入RCEP的势力同时获得了规模强大的农业团体的支持，使莫迪政府在RCEP谈判问题上缺少合法性和支持。但在加入“印太经济框架”及新一轮自由贸易谈判中，印度工商界内部及其与农业团体之间的关系发生了变化。

（三）利益集团在“印太经济框架”及新一轮贸易谈判中的角色变化

首先，在新一轮的贸易谈判中，政府没有给予工商界足够的政策空间。与RCEP长达7年、工商界广泛参与谈判不同，“印太经济框架”的谈判是在快速变化的地缘政治背景中进行的。同时由于美国允许印度选择性不加入其中的贸易支柱，主张保护主义的工商界就很难在谈判问题上向政府施加压力。在双边的贸易谈判中，以印度和澳大利亚达成的《经济合作和贸易协定》（Economic Cooperation and Trade Agreement, ECTA）为例。这是印度自2011年以来与发达经济体达成的第一项自贸协定，也是2011年以来签订的第二份自贸协定，双方仅用了半年时间就达成了协议。工商界总体上被置于谈判中不太重要的位置，印度商务部也没有公开的资料显示政府组织了工商界参与正式磋商机制。

其次，在新一轮贸易谈判中，工商界的顶级伞式行业协会联合起来，与政府站在了一起。印度工业联合会和印度工商联合会等印度商会都对政府决定加入“印太经济框架”表示支持。在加入“印太经济框架”的谈判中，印度工商联合会和印度工业联合会积极与印美两国政府展开互动，搭建“协会——政府”间对话的平台，并提出相关倡议与发展方案。

2022年9月“印太经济框架”谈判启动后，印度工业联合会就派代表团访问华盛顿，并与白宫官员、国会议员、商会组织、智库和专家进行了互动。印度工业联合会代表团与多个商业协会进行了接触，包括美国商会、美印商业委员会、美印战略伙伴关系论坛以及美国印度裔组织。此外，在“印太经济框架”第三次部长级会议中，印度工业联合会还与美印商业委员会（U.S.-India Business Council，USIBC）组织了有美印两国商务部部长参加的圆桌会议，推动谈判的进展。在印澳贸易谈判中，印度工商联合会总干事阿伦·乔拉（Arun Chawla）公开表示，印澳贸易协议将为采矿和矿产、制药、医疗保健、教育、清洁能源、交通、宝石和珠宝、旅游和纺织等不同领域打开机会之门，为印度创造约100万个就业机会。

代表中小微企业的行业协会印度联合工商会（Assocham）则表示，印澳协议将促进世界两大经济体之间的贸易和投资，为纺织、皮革、宝石和珠宝、体育用品和工程等多个就业导向型行业增加就业机会。在第五轮英印自贸协定谈判中，印度工业联合会和英国工业联合会（Confederation of British Industry，CBI）成立了一个工作组，称为英国——印度商业委员会（UK-India Business Council），作为谅解备忘录的一部分。该委员会旨在监测和评估自由贸易协定的棘手问题，并提供实时建议以促进部长级讨论。委员会还搭建了一系列促进英国和印度工商界对话及与政府合作的平台。在第十轮英印自贸协定谈判期间，印度工商联合会主席代表印度在英国参加两党政治论坛，呼吁双方尽早达成贸易协议。

印度工业联合会和印度工商联合会还支持印度与欧洲自由贸易联盟（European Free Trade Association，EFTA）《贸易和经济伙伴关系协定》的谈判。在该协定达成后，印度工业联合会称该协定是印度未来贸易谈判的典范。印度工商联合会也表示这一贸易和经济伙伴关系协议具有里程碑意义。在印度与欧盟的自由贸易谈判中，印度工业联合会和印度工商联合会是欧盟——印度高级别贸易集团（HLTG）中仅有的非政府参与者，在推动谈判重启中发挥了重要作用。自2023年起，印度工业联合会开始连续每年组织印度欧洲商业和可持续大会，参与者包含了欧盟成员国各国和印度政府的部长、大型企业的首席执行官，旨在促进印度和欧盟之间的商业合作前景，并审议双方经贸合作的机遇和挑战。

顶级行业协会在新一轮贸易谈判中的联合不难理解。作为印度经济自由化改革的催化剂，印度工业联合会一直是对外开放和自由贸易的支持者，呼吁印度推进各种类型的贸易协定，从而促进印度的出口。如前所述，印度工业联合会始终坚持印度应该加入RCEP。

在其2022年发布的政策报告中，印度工业联合会明确指出印度政府必须向产业界传达和解释自由贸易协定的好处，一方面是因为自由贸易协定能为印度带来增长，另一方面也是以此为未来的贸易协定做好准备。印度工业联合会认为二战后的日本、韩国，2000年以后的中国以及当前的越南均可以为印度扩大对外出口提供经验，建议政府在促进出口方向上，重点考虑美、日、法、德、英这五个发达国家和中国、印尼、巴西和墨西哥这四个新兴经济体。

因而，印度工业联合会高度评价并积极支持印度政府重新审视其自由贸易协定战略，开展与英国、欧盟、澳大利亚、阿联酋等经济体的贸易谈判。不仅如此，在另外一份关于扩大印度出口竞争力的报告中，印度工业联合会还认为印度政府与美国、英国、欧盟和澳大利亚的双边自由贸易协定是朝着正确方向的转型举措，但重新平衡贸易战略还需要考虑到全球经济环境的变化。印度应该考虑与那些在全球价值链中表现强劲的伙伴签订自由贸易协定，从而利用自贸协定使自身成为全球价值链的强有力参与者。这些都表明在新一轮的贸易谈判中，印度工业联合会是坚定的政策支持者。

印度工商联合会虽然对与东盟国家及中日韩达成贸易协定持怀疑态度，却不反对与西方发达经济体进行贸易谈判。这是因为一方面，印度已经退出以东盟为中心的区域经济安排，同时在经济上和中国切割，商界迫切需要转向西方发达市场。另一方面，印度工商联合会认为，西方发达经济体与印度具有经济互补性。和印度工业联合会一样，印度工商联合会也是为大企业集团的利益辩护。这些大企业希望能够更加方便地进入欧美发达市场，尤其是工业制成品的出口以及服务业的出口。

以与澳大利亚的谈判为例，澳大利亚的经济体量相对较小，规模有限，不会对印度生产商造成重大冲击，而且澳大利亚的煤炭、黄金和天然气都支持印度促进工业化的雄心，不会引发许多保护主义壁垒。反过来，印度向澳大利亚出口的化学品和机械享有关税减免的优势，并通过额外的供应链合作伙伴增加了多样化和弹性。欧盟、英国也存在类似的情况。早在2016年，印度工商联合会就呼吁印度政府重启与欧盟和英国的自由贸易谈判。

工商界顶级行业协会的集体行动削弱了生产部门内部相关行业的反对声音。以汽车制造业为例，包括印度汽车制造商协会以及塔塔汽车、马恒达汽车在内的汽车制造商向政府施加压力，反对自由贸易协定降低汽车行业的进口关税。汽车制造商宣称，此举将使全球汽车制造商的进口更便宜、更容易，从而耗尽对国内制造业的投资。但随着谈判的不断深入，印度汽车制造商已同意分阶段降低进口汽车的税率，从而使得英国生产的汽车能够更容易进入印度市场。这是印度汽车制造商首次屈服于政府的压力，同意削减关税，放弃保护主义立场。

与此同时，在新一轮的自由贸易谈判中，印度的农业团体也面临着不同的政策环境。印度农业团体自始至终反对印度政府签订几乎所有带有自由贸易性质的经济协定。早在2013年，印度农民和工会就组成了反自由贸易阵线的组织联盟（Anti-FTA Front），联合抗议欧盟—印度自由贸易协定。包括印度农民联盟（Bharatiya Kisan Union）、南印度农民运动协调委员会（South Indian Coordination Committee of Farmers Movements）等组织在内的农业团体就贸易协定谈判问题向政府官员、政党领袖和议员写信，并与跨国的农业利益集团联合采取行动，反对农业领域的自由贸易协定。

在印度政府重启双边和多边经济协定谈判后，农民组织全印农民协会（All India Kisan Sabha，AIKS）、印度农民联盟（Bharatiya Kisan Union）、喀拉拉邦椰农协会（Kerala Coconut Farmers Association）在内的32个组织公开写信对“印太经济框架”缺乏充分的审查表示关切，认为有必要对“印太经济框架”对“印度经济和发展政策空间”的影响进行议会审查。但由于美国允许印度选择性加入“印太经济框架”的部分支柱，这为印度政府解决农民的抗议提供了出路。

更重要的是，与RCEP谈判中印度必须和15个国家集体谈判不同，在印度与澳大利亚、英国的双边谈判中，印度获得了更大的谈判权力。例如在与澳大利亚的谈判中，印度成功为其乳制品行业和鹰嘴豆、小麦、大米、小米、葵花籽油和糖等敏感农产品设置了保护条款。虽然不确定在未来与欧盟的谈判中，印度是否能够将这种双边谈判的能力转化为相应的保护措施。但可以肯定的是，与多边贸易谈判相比，在双边贸易协定中，印度更能采取灵活的政策，来自农业团体的反对意见被大大缓解了。

由此可见，从退出RCEP到加入“印太经济框架”、与发达经济体启动双边自由贸易谈判的过程中，工商界及农业利益集团的立场及其行动发生了明显的改变。在RCEP的谈判中，工商界顶级伞式协会内部存在严重分歧，未能对政府加入RCEP提供足够的支持，同时为有着强烈保护主义倾向的特殊行业协会向政府施加压力创造了机会。不仅如此，来自工商界的反对势力还和农业团体达成了同盟，使得政府在加入RCEP问题上面临着巨大的政治风险。然而，在加入“印太经济框架”及启动与西方发达经济体的自由贸易谈判问题上，工商界顶级伞型行业协会围绕加入RCEP的分裂已经消失，他们在新一轮自由贸易谈判中实现了联合，并使得政府能够迫使工业生产者内部的反对势力做出让步。工商界对新一轮贸易谈判的支持，谈判对象和时机的变化，也削弱了农业团体的反对声音。

四、莫迪时期印度对外经济政策转向中的国家

在对外经济政策的制定过程中，作为最高决策层的总理及其核心成员决定最终的政策选择，但他们也受到作为其下属的中央政府各部门及其官僚机构，包括直接参与对外经济谈判的官员的约束。在莫迪统治时期，印度政党政治的特征及总理个人的风格改变了国家的权力运作方式和能力。在印度从退出RCEP到积极加入“印太经济框架”、启动与西方发达经济体的自由贸易谈判的转向过程中，工商界及农业组织固然扮演了重要角色，以总理及其官僚机构所代表的国家也回应了来自社会的压力。而且，被高度集权的决策体制、安全思维驱动的对外经济战略，以及融合了经济民族主义和新自由主义的经济发展理念所塑造的国家，在对外经济政策方面形成了强烈的偏好，主动化解了来自社会联盟的压力，将对外经贸合作的重点转向西方发达经济体。

（1）高度集权的决策体制使得对外经济政策的制定高度集中在以总理为核心、安全思维主导的小集团手中。在莫迪执政时期，政府决策权高度集中，政策制定主要集中在以总理为核心的小团队。与曼莫汉·辛格第二任期政府权力的分散与混乱相比，莫迪上台后不仅重新激活了总理办公室的活力，而且在政策制定过程中倾向于绕过政府各部部长，通过与官僚机构之间建立直接联系为政策提供支持。

这导致内阁各部的自主性和影响力大大下降，甚至是内阁的决策权都有所收缩，大大减少了更加广泛的游说团体接近和影响政府政策的机会。以总理为核心的小团队完全主导了对外经济政策的方向。而且在莫迪时期，核心决策圈内不同机构和组织的地位发生改变，对外经济政策制定中的传统权力部门地位下降，安全部门高度介入到对外经济政策的话语中。在对外经济政策的制定上，核心决策圈逐渐受到安全化思维的主导，安全成为印度对外经贸合作选择的重要影响因素。

在莫迪第一任期内，时任外交部长苏什玛·斯瓦拉杰（Sushma Swaraj）的职权限制在为印度公民提供服务，作为行政官僚的外务秘书苏杰生成为莫迪的首席外交政策顾问，并亲自处理莫迪的所有对外事务。其效果是“外交政策选择的关键杠杆现在位于总理办公室，而不是外交部。”

外交部的作用被削弱和忽视，国家安全委员会地位上升，国家安全顾问阿吉特·多瓦尔“在制定外交和安全政策方面发挥着巨大作用”。内阁不同部门权力地位的改变，导致在外经济政策中，支配性的意见发生了改变。对安全的强调，在经济政策制定中受到重视。在RCEP谈判问题上，不能确定莫迪本人最初是否主张退出这一有中国参加的区域经济安排，但财政、工商、经济事务部门对减少和中国的经济联系、遏制来自中国的投资保持谨慎。其原因是如果对中国资本进行限制，可能会影响流入印度的外国直接投资，而且担心会打破中印双边关系的脆弱平衡。但是安全部门多年来呼吁加强对中国资本的监管。

国家安全顾问多瓦尔一直对中国参与印度蓬勃发展的科技领域高度警惕，认为这是“中国政府出资的机构通过不透明的公司结构来控制印度的初创企业”。主张限制中国投资、减少和中国经贸联系的国家安全顾问多瓦尔得到内政部长阿米特·沙阿的全力支持，在内阁中逐渐占了上风。《印度斯坦时报》援引政府高层消息人士称，安全部门的人员认为中印之间存在大量“争端”，中国在所有领域都将印度作为“打击对象”，因此必须在中印之间建立一道防火墙。新冠疫情导致印度国内经济脆弱，使政府内部这一派的意见占了上风。不难推测，在拒绝加入有中国参与其中的区域贸易协定，转向和以美国为首的西方发达国家进行贸易协定谈判的过程中，安全部门的意见发挥了重要作用。

事实上，在过去三年来印度积极参与的区域经济安排和贸易谈判中，安全话语以及安全部门发挥着主导作用。在美国、印度、以色列和阿联酋四国集团（I2U2）及印度—中东—欧洲经济走廊（IMEC）等大型建设项目的背后，安全部门尤其是国家安全顾问多瓦尔被认为是最大的推手。在2023年莫迪高调出访美国的议程安排上，是多瓦尔而非外交部长扮演了关键性的角色。

近年来印度政府在对外经济政策中，安全话语越来越成为合法性的理由。在加入“印太经济框架”问题上，商务和工业部部长戈亚尔称，“我们正在考虑与志同道合、具有民主、透明和共同增长价值观的国家达成强有力的自由贸易协定。”这只不过是将安全和经济挂钩的另一种说辞。亚太区域经济秩序分裂趋势的扩大化导致地区国家将经济议题“安全化”，促使国家从经济安全的视角审视经济合作，以便消解经济发展过程中的不确定性。在新一轮与英国、欧盟的自贸谈判背后，印度安全焦虑驱动的政策模式非常明显。

（2）在国内印度教民族主义不断高涨的背景下，总理和内阁在经济领域的智囊团成员构成改变，在莫迪政府对外经济政策制定中产生了重要影响。莫迪政府经济政策的意识形态有两个来源：

一是非正式的、隶属于国民志愿服务团的工会组织民族觉醒论坛。民族觉醒论坛的经济思维框架是建立在保护主义之上的，在对华经济关系问题上持有强硬立场。民族觉醒论坛反对印度加入RCEP，它的两位召集人斯瓦米纳坦·古鲁穆尔蒂（Swaminathan Gurumurthy）和阿什瓦尼·马哈扬（Ashwani Mahajan）都主张联合西方对抗中国。

二是正式的政府机构。指导印度政府对外经济的有两个重要政策文件，一个是每五年出台的贸易政策，另一个是每年度的经济调查。贸易政策传统上是由外交部和商务部共同制定的，但总理办公室有最后的批准权。经济调查由财政部制定发布，因此总理的经济顾问团、首席经济顾问以及财政部经济顾问及其相关人员在对外经济政策的方向和原则上发挥了重要作用。

在莫迪时期，这些职务逐渐被那些在西方国家接受新自由主义观念，却同时具有印度教民族主义思维的专家取代。例如，在莫迪第一任期的前期，总理首席经济顾问为阿尔温德·苏布拉马尼安（Arvind Subramanian）和中央储备银行行长拉古拉姆·拉詹（Raghuram Rajan）鼓励自由贸易，主张印度经济开放，反对政府对特定行业采取保护措施，但他们很快遭到排挤而离职。接替阿尔温德·苏布拉马尼安在2018—2021年间担任莫迪政府经济顾问的是克里希那穆提·苏布拉马尼安（Krishnamurthy Venkata Subramanian），其核心思想是“印度教法资本主义”（Dharmic Capitalism）。

他的继任者是桑吉夫·桑亚尔（Sanjeev Sanyal），此前出任财政部经济顾问，笃信自由主义市场经济制度，把印度独立以来经济经营管理的失败、甚至印度国家整体发展落后归咎于“尼赫鲁式社会主义（Nehruvian socialism）”或所谓“左翼思维”的阴魂不散；认为“印度自力更生”政策（Atmanirbhar Bharat）与拥护全球化之间并无矛盾；主张印度积极参与RCEP之外的自贸协定谈判和缔结。担任印度政府总理经济顾问委员会主席的经济学家比贝克·德布罗伊 (Bibek Debroy)，也是一位企图融合印度教民族主义和新自由主义的经济学家。

简言之，构成莫迪经济政策意识形态的智囊团，在某种程度上是一个印度教经济民族主义和新自由主义的混合体，尽管前者主张保护主义和本土经济，后者主张自由竞争和市场开放，但在反华和与中国经济脱钩、和美西方国家开展经济合作上达成了一致。这是莫迪政府退出RCEP，加入以美国为核心的经济框架以及积极展开和西方发达国家进行自由贸易谈判的重要因素。

（3）退出RCEP以后，国家在新一轮的自由贸易谈判中主动采取了带有明显保护主义的经济措施，收买和安抚了潜在的反对力量。一方面，印度政府在经济上和中国脱钩，平息印度教民族主义阵营的批评声音。在退出RCEP后，印度从2020年开始先后以安全名义修订外国投资政策，限制中国资本并封杀中国手机应用，与中国经济切割。另一方面，政府出台激励措施，保护本土的生产者，安抚国内的生产者。2020年，印度政府推出“自力更生的印度”（Atmanirbhar Bharat Abhiyan）战略，这一概念此后连续出现在2021年、2022年的年度财政预算中。根据官方的说法，“自力更生的印度”的出台一方面是减少印度对世界经济的依赖，鼓励本土化生产和采购；另一方面是增加印度制造业出口和全球供应链占比。

此外，印度政府还推出“生产关联激励计划”（Production Linked Incentive, PLI）促进本国制造业发展，吸引外国公司赴印投资，进行对华产业替代。“生产关联激励计划”推出时涵盖了手机制造和电子元件、制药、医疗器械制造3个行业。

2023年印度政府宣布将该计划扩展到对印度经济增长和工业竞争力至关重要的14个关键行业，包括了汽车零部件、汽车整车制造、航空、化学品、电子系统、食品加工、医疗设备、金属与采矿、药品、再生能源、电信、纺织品和服装、白色家电。以汽车行业为例，第一批被纳入“生产关联激励计划”的汽车制造商，共包括75家汽车零部件生产商和20家汽车整车生产商，包括塔塔汽车、马恒达、玛鲁蒂铃木等印度国内大型汽车生产商成为这项政策的受益者。对钢铁、电子信息、能源、电信、制药业、食品加工等在对外经济贸易谈判中利益攸关的行业，印度政府通过实施激励和补偿机制，减少了在新一轮自由贸易谈判中的阻力。在英国和印度的贸易谈判中，来自汽车制造行业的妥协即是例证。

殖民时代的重商主义传统和计划经济时代的国家干预体制，使印度的发展具有强烈的国家主导特征。尽管也常常遭遇到来自社会利益联盟的抵制，国家仍然在经济政策制定过程中表现出自主的偏好和行动。莫迪上台后印度人民党政府内部的经济民族主义势力，在受到来自社会联盟反对加入RCEP的支持下，推动印度最终退出这一区域协定。在莫迪第二任期，政府在新一轮的贸易谈判中扮演了全新的角色。国家的权力结构、决策模式、关于对外经贸合作的指导思想及其在安抚反对派方面的行动，使得国家在贸易谈判方面遭遇了较少的压力。在新一轮以和发达经济体达成经贸合作协议的谈判中，国家并非只是地缘政治中的被动适应者，而是同时也利用自身的资源主动塑造并推动了这一过程。

五、结语

从退出以东盟为核心、有中国参与的区域经济协定，转而积极参与美国主导的经济框架并寻求和发达经济体之间达成贸易协定，是近年来印度对外政策转向的重要内容。本文的研究为揭示印度近年来对外经济政策的调整提供了一个内部的视角。在从退出RCEP到加入“印太经济框架”以及积极和发达经济体开展自由贸易谈判的过程中，印度的国家及其内部社会联盟在不同的阶段采取了不同的行动策略。

在加入RCEP的问题上，印度的工商界内部是分裂的，反对势力在谈判关键时期充分利用了农业团体的反抗力量；而原本就在市场开放和保护主义之间摇摆的国家，承认甚至在一定程度上默许了反对势力的抗议活动，并最终退出了谈判。在加入“印太经济框架”以及与发达经济体的谈判中，印度的工商界结成同盟和政府站在了一起，作为反对者的农业团体获得了政策上的保护。国家的权力结构、决策模式、对外经济政策的指导原则发生改变，与西方发达经济体合作成为对外经济政策的指导思想。此外，国家还采取了主动收买和安抚反对派的行动策略，为其新一轮的贸易谈判实施创造了条件。2025年5月印度与英国达成双边贸易协议，与欧盟的谈判还在进行中。在新的形势下，社会联盟与国家的互动如何推动谈判的进展，这些谈判能否最终达成协议，仍是值得观察和研究的。

本文的研究对分析未来中印经贸合作的走向具有启示意义。众所周知，自退出RCEP以来，印度政府采取各种措施和中国经济脱钩，而中印双边贸易仍然不断走高，这意味着中印双边贸易存在巨大潜力。但在对华开放问题上，印度的农业团体几乎反对一切对外开放和市场化的行为，而工商界在是否开展对华经贸合作方面存在分歧。曾在RCEP谈判期间主张印度加入协议的游说团体——印度工业联合会（CII）一直呼吁印度政府重新考虑2020年做出的限制中国投资的决定，对投资、零部件进口和薄弱领域的技术转让采取非限制性措施，放宽熟练劳动力的流入，并降低对中国的非贸易关税。在迫切需要中国的技术、投资的领域，印度工商界主张对华合作，而在主要依靠国内市场尤其是依靠政府特权以获得市场垄断的行业，缺少对华合作意愿。在莫迪执政时期，恰恰是后者获得了更大的权力。

与此同时，在右翼印度教民族主义的政治生态下，将经济与安全挂钩，在经济上和中国脱钩、对抗的思维甚嚣尘上，主张对华经贸合作的声音极有可能被贴上反对派的标签。然而，由于“印太经济框架”达成实质性成果的前景暗淡，和中国经济切割并未能实现印度所期望的“中国+1”效果，与加拿大、欧盟等发达经济体的新一轮自由贸易谈判也未能如期取得进展。自2024年8月起，印度国内重新出现了是否应加入RCEP、放宽对中国投资限制的论调。当前印度国内部围绕着是否在经济上和中国合作，仍在争议当中。这些都预示了在和中国的经贸合作上，印度远未达成一致，其合作空间不仅受限，且存在极大的不稳定性。

作者简介：陈金英，女，湖北蕲春人，上海外国语大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师，法学博士，主要研究方向：印度政治经济改革、中印现代化比较、中印关系。

本文转载自“太平洋学报PacificJournal”微信公众号2025年6月30日文章，原标题为《陈金英：从RCEP到自由贸易谈判：莫迪时期印度对外经济政策转向的国内政治》。