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元朝末年，中原内地爆发规模宏大的红巾军起义。

1368年，朱元璋在南京建立明朝。同年，明军攻克大都（今北京市），元廷北迁蒙古草原，元朝在中原的统治结束。北元蒙古政权几乎与明朝相始终。

明朝和北元后期蒙古分裂为东西两部，西部是蒙古瓦剌部，瓦刺又名卫拉特蒙古，东部是蒙古鞑靼部，鞑靼游牧于蒙古高原。蒙古高原中部是一片大戈壁，古称“大漠”，它东西长约2000公里，南北宽约1000公里。

大漠南北的蒙古分别被称为漠南蒙古和漠北蒙古。

1、清朝对漠南、漠北蒙古实现统治

明朝末年，（东）蒙古虽有名义上的大汗，但实际上各部各自为政。后金兴起以后，漠南蒙古各部陆续归附。1635年北元林丹汗之子额哲被迫率部投降后金，交出传国玉玺，北元灭亡。

1636年，漠南蒙古16部49台吉同后金满汉大臣集会盛京（今沈阳)，上皇太极尊号，尊皇太极为大汗。至此，漠南蒙古全部归附。同年，皇太极改国号为“大清”。

漠南蒙古归附清朝之后，漠北喀尔喀蒙古和漠西的卫拉特蒙古仍处于割据状态。卫拉特蒙古中的准噶尔部强盛起来，在土尔扈特与和硕特部分别西迁、南迁之后，准噶尔部贵族旋将留牧原地的各部置于自己统治之下。

漠北喀尔喀蒙古的车臣汗、土谢图汗和扎萨克图汗虽然遣使与清朝通好，清廷并于1655年封土谢图汗等八位喀尔喀首领为扎萨克，但这种扎萨克只是一种荣誉称号，清朝不能干预喀尔喀的内部事务，喀尔喀蒙古在实际上并未属于清朝。

17世纪80年代，喀尔喀蒙古发生内讧，土谢图汗率兵执杀扎萨克图汗，并杀害了与扎萨克图汗结盟的准噶尔汗噶尔丹的弟弟。

1688年，噶尔丹率兵东侵喀尔喀。喀尔喀土谢图汗等抵敌不住，率领部众越过大漠逃入漠南蒙古境内。土谢图汗和哲布尊丹巴召集喀尔喀诸台吉集议，决定归顺清朝，他们上书康熙皇帝，表示愿意放弃事实上的割据自主，换取清朝的拯救。

清朝政府对大举南迁的喀尔喀蒙古予以赈恤救济，然后于1691年举行了多伦诺尔会盟，在喀尔喀蒙古中实行了盟旗制度。

此后，清军经过数年奋战打垮了噶尔丹的军队，噶尔丹于1697年暴病身亡。

清朝戡定了漠北，喀尔喀诸部返回故土。此后几十年间，漠北喀尔喀蒙古地区成为清朝防御和攻击准噶尔的前哨阵地，清廷在喀尔喀采取了战时的军事管理体制，任用喀尔喀王公管理军政事务。

18世纪50年代，准噶尔统治集团发生内讧，清朝趁机出兵消灭了准噶尔割据政权，统一了西北边疆。此后，清朝派遣官吏划定了喀尔喀各旗之间的边界，强化了对漠北的统治，完善了在此地的军政体制。

2、蒙古地区统治秩序的建立

清朝称漠南蒙古为内扎萨克蒙古，后简称内蒙古；称喀尔喀和卫拉特蒙古为外扎萨克蒙古，即外蒙古，后来“外蒙古”是指喀尔喀蒙古和科布多地区的卫拉特蒙古。

除此之外，归乌里雅苏台将军和科布多参赞大臣管辖的乌梁海人也编了旗和佐领，但不设扎萨克，而另设总管、佐领等官管辖。

喀尔喀蒙古在1691年多伦诺尔会盟后编了36个旗，按照车臣汗部、土谢图汗部、扎萨克图汗部的顺序，依次称为喀尔喀东路、北路、西路。

清政府按照“众建以分其势”的方针，陆续从原来的旗中析出人丁，增设新的旗，任命新的扎萨克，使喀尔喀蒙古的旗越分越小，旗的数目越来越多。

1725年（雍正三年），清廷从土谢图汗部分出22旗，设立三音诺颜部，使喀尔喀蒙古成为四部。1759年（乾隆二十四年），喀尔喀蒙古达到86旗，此后再未增设新的旗。

喀尔喀蒙古86旗贵族，绝大多数是成吉思汗后裔，科布多地区的卫拉特蒙古杜尔伯特等部贵族则是异姓封建主。

杜尔伯特等部共分为2盟、14旗，其中左翼盟11旗，右翼盟3旗，两盟各附辉特1旗。

科布多地区还有新土尔扈特2旗、新和硕特1旗、扎哈沁2旗以及明阿特1旗、厄鲁特1旗。

外蒙古西边和北边的乌梁海人分为三部。

其中居住在唐努山一带的乌梁海人叫唐努乌梁海。唐努乌梁海的一部分编为5旗，归乌里雅苏台将军直辖。

另一部分归喀尔喀三音诺颜、扎萨克图汗部和哲布尊丹巴呼图克图管辖。居住在阿尔泰山一带的乌梁海人称为阿尔泰乌梁海，编为7旗；居住于阿尔泰诺尔一带的乌梁海人编为2旗，称为阿尔泰诺尔乌梁海。

后两部分乌梁海人归科布多参赞大臣管辖。

3、蒙古地区基层行政机构

盟旗是在蒙古族原有社会组织基础上，结合满洲八旗的组织形式建立的社会组织。

旗有旗长，蒙语名扎萨克。扎萨克统管本旗的行政、军事、司法事务。

扎萨克由皇帝在忠顺有功的蒙古王公、台吉中选任，职位世袭，但并不是只能由前任扎萨克的继承人担任，根据职务需要，朝廷有时可从前任扎萨克的同族中选择德能更适者担任此职。

旗扎萨克属下的官员有协理台吉、管旗章京、管旗副章京、参领等。

旗下的基层行政、军事单位是佐领，蒙语名苏木。标准的佐领每佐为150户，根据具体情况，可以不足此数，也可超过此额。佐领的首长亦称佐领，骁骑校是其副职。内蒙古旗数少，每旗平均有20多个佐领；外蒙古旗数多，每旗平均只有两个佐领。佐领之内，每10家设立一个十家长，管领10户之人。

旗扎萨克对本旗的土地和属民有管理权，主要职责有以下几项：

①核查本旗壮丁人数，率所部兵丁参加会盟。②战时率所属兵丁从征。③向朝廷进贡。④定期来京朝觐。⑤按照规定经过报理藩院批准任命旗内官员。⑥向属民征收赋税，摊派劳役。⑦司法初审。

为了方便管理，清朝根据地域的远近、各旗贵族间血统关系的亲疏有无等情况，将若干个扎萨克旗组成一个盟会。盟设盟长、副盟长，由皇帝从贤能扎萨克或闲散王公中选任，不得世袭。盟长只享受原有封爵的俸禄，无额外待遇，也无盟务衙门。

盟长无权对各旗发布政令，本来没有多大权力。在清朝铸给印信、停派大臣查看会盟之后，盟长权力逐渐增大，拥有了对盟内各旗扎萨克的监督、统率之权。

盟长的权力主要体现在：

①在规定的时间内召集各旗扎萨克及其以下官员会盟，检查军备情况，讨论解决治安、司法、户籍等方面问题，贯彻清朝的政策法令。②各旗扎萨克职位出缺之后，推荐继任人选；审核各旗扎萨克提名的旗内官员的任职资格，上报理藩院批准或备案；监督会盟贵族，检举揭发违法乱纪行为。③调停各旗之间的纠纷。④发生战争时，配合清政府进行战争动员。

为了加强对各盟军事工作的领导，清政府在喀尔喀四盟、杜尔伯特二盟每盟设副将军一员，副将军由蒙古王公担任，负责管理本盟蒙古兵丁。

科布多的扎哈沁、明阿特、厄鲁特旗以及乌梁海人编成的旗，不实行扎萨克制，这些旗的首领称为总管。总管是一种提名委任职，但这种提名委任制带着浓重的世袭制色彩。

清代，藏传佛教的一些大喇嘛属民很多，清朝设立喇嘛旗进行管理。外蒙古的喇嘛旗有哲布尊丹巴呼图克图旗、额尔德尼班第达呼图克图旗、扎雅班第达呼图克图旗、青苏珠克图诺们汗旗、那鲁班禅呼图克图旗。喇嘛旗的基层组织是鄂拓克，相当于苏木。

喇嘛旗的最高首领为活佛，活佛下设商卓特巴，代理活佛管理旗务。喇嘛旗除无兵役、站役外，其他方面与扎萨克旗基本相同。

4、清朝在外蒙古的3个军政机构

清朝在外蒙古设立了乌里雅苏台将军、科布多参赞大臣、库伦办事大臣等3个军政机构，统管外蒙古地区的军政事务。

乌里雅苏台将军又称定边左副将军，设立于1733年。此前，准噶尔首领噶尔丹策凌的军队进攻喀尔喀蒙古，喀尔喀三音诺颜部首领策凌率部奋勇作战，击退了敌人。

雍正皇帝遂授给策凌定边左副将军职衔，命令他统率喀尔喀各部兵马，防备准噶尔，保卫喀尔喀蒙古。

策凌去世后，其子成衮扎布等人相继任定边左副将军。此时定边左副将军的主要执掌是对准噶尔用兵事宜，还未形成真正的军府建置。

乾隆年间清政府统一西北边疆之后，重新修建了乌里雅苏台城垣，建立健全了将军的下属机构，乌里雅苏台将军府建制正式产生。

乌里雅苏台将军府设置将军一员，满洲参赞大臣、蒙古参赞大臣各一员。属下有户部、兵部、理藩院派驻的司员。城外驻班蒙古副将军一员，由喀尔喀蒙古四部落副将军轮班驻扎，审转四部落一切事件。

乌里雅苏台将军是清朝在外蒙古最高的军政建置。该将军设立后的相当长时期里，拥有统率外蒙古境内驻防八旗、绿营官兵和全部蒙古兵的权力。

清朝后期，乌里雅苏台将军的权力缩小为只管辖喀尔喀三音诺颜、扎萨克图汗两部和唐努乌梁海；19世纪60年代《中俄勘分西北界约记》签订后，乌里雅苏台地区的对外交涉事务改由定边左副将军负责，不久恰克图以西十几处卡伦也改归定边左副将军管理。

科布多位于乌里雅苏台之西，在清政府用兵准噶尔的过程中，该地一直是战略要地。

康熙年间，清朝在此驻兵、筑城、垦田。统一西北边疆以后，清政府于1761年在此设立固定的军政机构。科布多设有参赞大臣、帮办大臣各一员，其下有户部、兵部、理藩院等中央部门派驻的司员。

科布多参赞大臣管辖杜尔伯特、新土尔扈特、新和硕特、明阿特、厄鲁特、扎哈沁等部以及阿尔泰乌梁海、阿尔泰诺尔乌梁海。乌里雅苏台北面、津吉里克卡伦以西的23个卡伦，由乌里雅苏台将军和科布多参赞大臣共同管理。

科布多参赞大臣办理事务，原须秉承乌里雅苏台将军。清朝后期，科布多参赞大臣地位逐渐提高。《中俄勘分西北界约记》签订以后，科布多地区的对外交涉事务改由科布多参赞大臣负责。

1904年，清政府派遣科布多办事大臣驻扎阿尔泰，管理当地蒙古、哈萨克部落事务。1907年，清政府决定：科布多、阿尔泰两地划界分治，阿尔泰乌梁海、新土尔扈特、新和硕特三部落10旗以及昌吉斯台等8个卡伦划归科布多办事大臣管辖。阿尔泰地区后来在1919年划归新疆。

库伦是哲布尊丹巴呼图克图驻地、漠北的黄教中心，又是恰克图-张家口商路上的重要商业中心。1758年哲布尊丹巴二世圆寂后，乾隆皇帝命喀尔喀王公桑斋多尔济驻扎库伦，加强对当地喇嘛教徒的管理，这是库伦蒙古办事大臣设置之始。

1761年（乾隆二十六年），清廷派遣满洲大臣一员驻扎库伦，负责办理中俄边界与中俄贸易事务。不久，库伦办事大臣成为定制。

库伦办事大臣额设二人，一由在京满洲蒙古大臣内简放，一从喀尔喀蒙古的扎萨克中特派。印信一般由北京派往的办事大臣掌管。

库伦办事大臣之下有理藩院等衙门派驻的官员。

库伦办事大臣职掌的前后变化情况：

前期，恰克图东西40多座卡伦的边防事务和外蒙古地区的全部对俄交涉事务由其主管，同时管理喀尔喀车臣汗、土谢图汗两部及哲布尊丹巴所属沙毕地区的行政事务。

清朝后期，库伦办事大臣管理喀尔喀土谢图汗、车臣汗两部军政和哲布尊丹巴所属沙毕事务，其所主管的边防和对外交涉事务减少，只管辖恰克图以东的20多座卡伦和喀尔喀东二盟的对外交涉事务。

清朝对蒙古族和汉族分而治之，对蒙古族内部也分而治之。封禁政策是清朝治理蒙古地区的重要政策。

5、清政府对外蒙古地区的严格管控

清朝在编旗划定旗界的基础上，严禁蒙古人越界游牧和旗与旗之间随便往来。

清政府规定，蒙古人要到外旗贸易，必须10人以上合伙同行，经旗扎萨克批准，并由本旗派一章京带领，违者处罚。

蒙古人因探亲访友或者其他正当理由离开本旗境界，必须报告本旗官员，领取票据，并咨行交界各旗，如有私自出境者，勒令回归本处，并治以违例之罪；各旗官员失察本旗人私自出境或本旗人容留私来的外旗人，都要受罚。

蒙古人不准私来内地，如私自前来，一经查出，立即遣送回原籍。外蒙古王公离开本旗境界，要得到驻扎在本地的将军大臣的批准。

外蒙古的官民经过清政府的批准到内地，只能由山海关、喜峰口、古北口、独石口、张家口、杀虎口等六个关口出入，其他关口不准行走。出入人数都要核对、登记。

禁止蒙古人学习和接触汉文化。蒙古人只准以满洲蒙古字义命名，不准用汉字命名。蒙古官民不许用汉字撰写公文。

蒙古王公、台吉等不准任用汉人充当书吏，或请内地书吏当教师教授汉文。限制内地人前往蒙古地区经商。不准蒙古人容留、招致内地农民。内地商人前往蒙古地区贸易，必须持有理藩院颁发的票证，票证在察哈尔都统衙门、绥远城将军衙门等处领取。

票证后面附有清单，上面注明该商姓名、货物数目、所往地方、启程日期，清单上加盖发证衙门的印章。驻外蒙古各地的将军大臣衙门要严格检查，查出无票商人要治罪逐回，货物的一半没收充公。

库伦内地客商前往各旗贸易，要到库伦办事大臣衙门领取票证，所到之旗的扎萨克要严格检查。

内地商人到各旗贸易，只准支搭帐篷居住，不准建造房屋，不准潜留各旗。内地客商到外蒙古贸易时不准携带家眷，不准娶蒙古妇女为妻，违者治罪。

禁止内地农民前往外蒙古种地。外蒙古土谢图汗部伊琫地方有153名内地农民在此种地，这些人在1803年（嘉庆八年）领取了执照，可以照旧耕种，但要按照内地稽查保甲之例严格管理。

（正文完）

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